Par Jean-Pierre Du Pont
Aux origines de la compétence universelle de la justice belge .
Législation belge
I. Historique de la loi dite de compétence universelle
Afin de mieux comprendre l’évolution de la compétence universelle en Belgique, reprenons brièvement les évolutions concernant la loi du 16 juin 1993 dite de compétence universelle. La Belgique avait, en effet, fait office de pionnière avec l’adoption et la mise en œuvre de cette loi qui visait la répression des infractions graves aux Conventions de Genève du 12 août 1949 et aux protocoles additionnels I et II du 8 juin 1977. Son champ d’application comprenait les crimes de guerre, qu’ils soient commis lors d’un conflit international ou interne. Dans cette mesure, la loi innovait notablement par rapport aux instruments internationaux qu’elle avait pour objectif de mettre en œuvre. En effet, la notion de crimes de guerre était limitée, dans les Conventions de Genève et leurs protocoles additionnels, aux conflits armés internationaux.
Cette loi innovait également en droit belge, en ce qu’elle permettait d’engager des poursuites contre un inculpé que celui-ci soit présent ou non sur le territoire belge. Cette possibilité n’est pas reprise expressément dans la loi mais apparaît dans les travaux parlementaires du Sénat du 30 avril 1991.
C’est sur la base de cette loi qu’une instruction contre Augusto Pinochet a été ouverte le 1er novembre 1998 (Mandat d’arrêt délivré par le juge Damien Vandermeersch).
La loi a fait l’objet d’une première révision le 10 février 1999. Cette révision a apporté deux modifications importantes : d’une part, la compétence universelle du juge belge a été étendue au crime de génocide et aux crimes contre l’humanité, et d’autre part, les auteurs des infractions incriminées ne pouvaient plus se prévaloir d’aucune immunité.
Les plaintes sur la base de cette loi ont d’abord été assez peu nombreuses. C’est le procès et la condamnation, devant la Cour d’Assises de Bruxelles en avril 2001, de quatre personnes accusées d’avoir participé au génocide rwandais qui a entraîné la multiplication des plaintes. Seront visés, entre autres, MM. Fidel Castro, Saddam Hussein, Laurent Gbagbo, Hissène Habré et Ariel Sharon. Les plaintes visant ce dernier, déposées en juin 2001, susciteront de très virulentes critiques de la part des autorités israéliennes.
La loi, telle que modifiée en 1999, a subi une nouvelle révision quatre ans plus tard. En effet, le 14 février 2002, la Belgique a été condamnée par la Cour internationale de Justice à la mise à néant du mandat d’arrêt international émis à l’encontre de M. Abdulaye Yerodia alors qu’il était ministre des Affaires étrangères de la République démocratique du Congo, au motif que ce mandat d’arrêt ignorait l’immunité reconnue aux chefs d’Etat et aux ministres des Affaires étrangères en exercice. Suite à cet arrêt, une proposition de loi du 18 juillet 2002, prévoyant la mise en conformité de la loi de 1999 avec le droit international et tenant compte de l’adoption du Statut de la Cour pénale internationale, a été déposée au Sénat. Elle a été adoptée par le Sénat le 30 janvier 2003 et transmise à la Chambre des représentants le 5 février 2003.
L’introduction de plaintes contre des responsables politiques et militaires américains, à la suite notamment de l’intervention des Etats-Unis en Irak, a entraîné de la part de cet Etat des réactions de plus en plus virulentes, allant jusqu’à menacer de déménager le siège de l’OTAN, des réactions qui ont abouti à l’abrogation de la loi dite de compétence universelle. La première plainte, introduite en mars 2003 et relative à des faits commis lors de la première guerre du Golfe, visait M. George Bush Senior et d’anciens membres de son équipe. M. Colin Powell, également visé par cette plainte, a estimé que la loi belge posait un « sérieux problème », notamment eu égard au fait que le siège de l’OTAN était situé à Bruxelles, et a mis en garde la Belgique (Déclaration de M. Colin Powell).
En conséquence, la proposition de loi a été modifiée et a prévu que, lorsque l’affaire ne présente aucun lien de rattachement avec la Belgique, le procureur général peut, dans certains cas, refuser de requérir le juge d’instruction. De plus, la proposition a prévu un pouvoir d’injonction négative du ministre de la Justice, matérialisé par la possibilité de renvoyer la plainte à l’Etat sur le territoire duquel l’infraction a été commise ou dont l’auteur est ressortissant. Cette proposition a été adoptée et est devenue la loi du 23 avril 2003.
Parallèlement à cette proposition de loi, une seconde proposition de loi interprétative de la loi de 1993 (proposition de loi du 8 juillet 2002) avait été déposée après les deux arrêts de la Chambre des mises en accusation de Bruxelles déclarant irrecevables les poursuites contre M. Yerodia (arrêt du 16 avril 2002) et contre MM. Sharon et Yaron (arrêt du 26 juin 2002) en raison de l’absence de ceux-ci du territoire belge. La Cour de cassation ayant par la suite cassé ces arrêts, cette proposition n’a jamais été adoptée.
La loi, adoptée le 23 avril 2003, n’a pas empêché le dépôt d’une plainte contre le général américain Tommy Franks, le 14 mai 2003. La veille, lors d’une conférence de presse au quartier général de l’OTAN, le général Richard Myers, informé par un journaliste du dépôt imminent de cette plainte, avait estimé qu’elle pourrait avoir une importante incidence sur le lieu des réunions de l’OTAN. Le secrétaire américain à la Défense, Donald Rumsfeld, a qualifié les plaintes d’ « absurdes » et dénié l’autorité de la Belgique de juger les dirigeants américains. Lors de la réunion des ministres de la Défense de l’OTAN un mois plus tard et malgré le renvoi de la plainte contre le général Franks aux Etats-Unis conformément à la nouvelle procédure, M. Rumsfeld a mis la Belgique face à ses responsabilités en tant que pays hôte du siège de l’OTAN et a subordonné la contribution américaine à la construction du nouveau siège de l’Organisation à Bruxelles à la garantie que la Belgique soit à nouveau « un lieu hospitalier pour la conduite des activités de l’OTAN » (Discours de Donald Rumsfeld).
A la fin du mois de juin 2003, le ministre des Affaires étrangères belge annonçait son intention de faire réviser à nouveau la loi, dès que le nouveau gouvernement serait formé.
Le 5 août 2003, la loi du 16 juin 1993 était abrogée.
II. Le système belge
De manière plus générale, la compétence universelle a d’abord été introduite au cas par cas en Belgique, en fonction des conventions ratifiées. Chaque fois qu’une convention à laquelle la Belgique devenait partie prévoyait une compétence universelle aux juridictions nationales, le législateur belge attribuait cette compétence aux juges soit dans la loi d’assentiment à la convention (voy. par exemple l’article 2 de la loi portant approbation de la Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, faite à La Haye le 16 décembre 1970), soit dans une loi spéciale (articles 10bis, 10ter, 10quater, 12bis ancien du Titre préliminaire du Code de procédure pénale ; article 7 de la loi du 16 juin 1993 sur la répression des violations graves du droit international humanitaire).
Afin de simplifier le système de la compétence universelle, le législateur belge a introduit un nouvel article 12bis dans le titre préliminaire du Code de procédure pénale par la loi du 18 juillet 2001. Les travaux préparatoires précisent que « la modification proposée vise à transformer cet article en disposition d’application générale, de façon à éviter de devoir adapter la rédaction de cet article chaque fois que la Belgique devient partie à une convention de droit international pénal contenant des obligations à caractère juridictionnel » (Projet de loi portant modification de l’article 12bis de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale).
1. Les crimes de droit international humanitaire
De manière plus spécifique, les crimes de droit international humanitaire ont d’abord été sanctionnés sur la base de la loi dite loi de compétence universelle. Après avoir été modifiée à deux reprises, cette loi a été abrogée par la loi du 5 août 2003. Le Code pénal, la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale et le Code d’instruction criminelle ont en conséquence été modifiés.
Le nouvel article 12bis du Titre préliminaire du Code de procédure pénale s’applique aux crimes de droit international humanitaire. Lors de son introduction en 2001, cet article ne visait que « les infractions commises hors du territoire du Royaume et visées par une convention internationale ». Seuls les Conventions de Genève du 12 août 1949 et le Protocole additionnel I à ces conventions prévoient l’obligation pour les Etats parties de prévoir une compétence universelle de leurs juridictions nationales pour ces crimes et uniquement s’ils ont été commis dans le cadre d’un conflit armé international. En ce qui concerne les crimes de guerre commis dans le cadre d’un conflit armé interne, aucune convention ne prévoit l’obligation de les juger selon le principe de la compétence universelle. Il en est de même pour les crimes contre l’humanité et les crimes de génocide (la Convention du 9 décembre 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide ne prévoit que la compétence territoriale des juridictions du lieu de l’infraction). Afin de remédier à ces problèmes, la loi du 5 août 2003 (article 18, 2°) prévoit que l’article 12bis vise désormais « les infractions commises hors du territoire du Royaume et visées par une règle de droit international conventionnelle ou coutumière ». Les travaux préparatoires précisent que « par droit international coutumier, l’on entend une obligation découlant de la jurisprudence d’une juridiction internationale admise par les États en cause ».
En l’absence de lien de rattachement rendant les juridictions belges compétentes pour en connaître, la plainte n’est dorénavant recevable que si une règle de droit international, de source conventionnelle ou coutumière, liant la Belgique, lui impose de poursuivre les auteurs des infractions qu’elle vise. De plus, selon l’article 144 quater du Code judiciaire, l’action publique est réservée au seul Procureur fédéral et la constitution de partie civile reste subordonnée à son accord (article 12bis, al. 2 du Titre préliminaire du Code de procédure pénale).
2. Système de filtrage des plaintes
L’exercice de la compétence universelle est subordonné à un important système de filtrage des plaintes. En effet, la loi du 5 août 2003 prévoit en son article 18, 4° que le procureur fédéral peut classer l’affaire sans suite dans plusieurs hypothèses, notamment s’il estime qu’une juridiction internationale ou qu’une autre juridiction nationale, a une compétence « davantage justifiée ». Seules la compétence et des « garanties d’impartialité et d’indépendance » de la juridiction sont exigées. Par conséquent, le classement de la plainte n’est pas conditionné à l’existence de poursuites effectives devant cette juridiction. On notera que le législateur a choisi des termes particulièrement flous pour définir les qualités dont doit faire preuve une juridiction dont la compétence primerait sur la compétence universelle belge.
Cette appréciation souveraine du Procureur fédéral est, à l’évidence, un garde-fou politique permettant d’éviter que la Belgique se retrouve, à nouveau, dans une situation diplomatique délicate. Le pouvoir d’appréciation du Procureur fédéral n’est toutefois pas absolu. En effet, il ne peut refuser une constitution de partie civile que dans certaines conditions et il doit tenir compte du fait que le droit international oblige les Etats à poursuivre les auteurs de crimes de droit international humanitaire lorsque ces derniers se trouvent sur leur territoire.
On peut relever, à cet égard, que l’article 18, 4° de la loi du 5 août 2003 a fait l’objet d’un recours en annulation introduit par l’a.s.b.l. Ligue des droits de l’homme et l’a.s.b.l. Liga voor Mensenrechten devant la Cour constitutionnelle. Les requérantes soutenaient qu’ « en réservant au procureur fédéral le pouvoir d’engager des poursuites dans les cas et pour les infractions qu’elles désignent, ce qui exclut par conséquent la possibilité de mise en mouvement de l’action publique par constitution de partie civile, et en prévoyant en outre qu’il n’y a pas de voie de recours contre la décision du procureur fédéral de ne pas engager de poursuites, les dispositions entreprises créeraient une différence de traitement injustifiée et disproportionnée entre les victimes des infractions visées dans ces dispositions et les victimes d’infractions du droit commun » et violeraient dès lors les articles 10 et 11 de la Constitution ainsi que le droit au procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Par un arrêt du 23 mars 2005, la Cour constitutionnelle a d’abord constaté que la suppression de « la possibilité de mise en mouvement de l’action publique par constitution de partie civile dans les cas qui y sont visés, [l’article] 12bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale établi[t] une différence de traitement entre les victimes d’infractions à ce[tte] disposition et les autres victimes d’infractions, en particulier celles visées aux articles 10, 5°, 10ter et 10quater, du titre préliminaire précité ». Elle a cependant tempéré sa position en affirmant qu’ « eu égard à la nature des infractions visées par les dispositions attaquées, le législateur a pu redouter que des personnes qui prétendent être les victimes de telles infractions déposent plainte pour des raisons qui sont étrangères à une bonne administration de la justice et aux objectifs de la loi. […] Lorsque le législateur étend la saisine des juridictions pénales belges, par dérogation aux règles de compétence de droit commun, il peut également, pour éviter les conséquences d’un usage abusif des possibilités offertes par la loi, déroger au droit commun de la constitution de partie civile et confier l’intentement de l’action publique au seul procureur fédéral, spécialisé en la matière. […] Toutefois, en ne permettant dans aucun cas que la décision du procureur fédéral de ne pas poursuivre soit contrôlée par un juge indépendant et impartial, il a pris une mesure qui va au-delà de l’objectif qu’il poursuit ». La Cour a dès lors décidé qu’il convenait d’annuler, dans le titre préliminaire du Code de procédure pénale, l’alinéa 2 de l’article 12bis qui dispose que « les poursuites, en ce compris l’instruction, ne peuvent être engagées qu’à la requête du procureur fédéral qui apprécie les plaintes éventuelles. Il n’y a pas de voies de recours contre cette décision ».
Le législateur belge a dès lors modifié l’article 12bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale par une loi du 22 mai 2006. L’article 12bis opère ainsi une distinction entre les motifs de classement sans suite énumérés par la loi, conformément à ce qu’avait prévu la Cour constitutionnelle. D’après la Cour, il n’est pas déraisonnable de laisser au Procureur fédéral la faculté d’apprécier seul l’opportunité d’un classement sans suite en ce qui concerne le motif énoncé à l’alinéa 3, 4°, de l’article 12bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale.
Lorsque le Procureur fédéral constate que l’une ou plusieurs des conditions énoncées à l’alinéa 3, 1°, 2° et 3°, de l’article 12bis sont remplies, il prend des réquisitions devant la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles tendant à faire constater que ces conditions sont bien réunies. La chambre des mises en accusation rend alors, selon le cas, un arrêt de non–lieu, ou un arrêt constatant l’irrecevabilité de l’action publique.
Si la chambre des mises en accusation constate qu’aucune des conditions visées aux points 1°, 2° et 3° n’est remplie, elle rejette les réquisitions écrites du procureur fédéral et saisit le juge d’instruction territorialement compétent. Elle détermine, par ailleurs, la saisine du juge d’instruction en indiquant les faits sur lesquels portera l’instruction.
Ainsi, uniquement dans le cas prévu à l’alinéa 3, 4° de l’article 12bis du titre préliminaire du Code de procédure pénale le procureur fédéral peut classer l’affaire sans suite sans devoir prendre des réquisitions devant la chambre des mises en accusation de la cour d’appel de Bruxelles tendant à faire déclarer, selon les cas, qu’il n’y a pas lieu à poursuivre ou que l’action publique n’est pas recevable.
III. Textes des législations
Loi du 16 juin 1993 relative à la répression des infractions graves aux Conventions internationales de Genève du 12 août 1949 et aux Protocoles I et II du 8 juin 1977
Elle transpose en droit belge la notion d’infractions graves aux règles du droit international humanitaire telles qu’elles sont définies par les Conventions de Genève (article 1er) et consacre la compétence des juridictions belges pour en connaître, quel que soit le lieu où ces infractions sont commises (article 7).
Texte de loi
Rapport fait au nom de la Commission de la Justice par M. Loones (document Sénat 481-2)
Amendement présenté par le gouvernement (document Sénat 481-3)
Amendement proposé par M. Lallemand et consorts (document Sénat 481-4)
Rapport complémentaire fait au nom de la Commission de la Justice par M. Loones (document Sénat 481-5)
Amendements proposés par M. Verreycken (document Sénat 481-6)
Projet transmis par le Sénat (document Chambre 877-1)
Rapport fait au nom de la Commission de la Justice par Mme Stengers (document Chambre 877-2)
Loi du 16 juin 1993 telle que modifiée par la loi du 10 février 1999 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire
Il s’agit d’une extension du champ d’application de la compétence universelle : l’article 1er est modifié pour inclure le crime de génocide et les crimes contre l’humanité. Par ailleurs, l’article 5.3 exclut toute immunité qui pourrait empêcher l’application de la loi.
Texte de loi
Proposition de loi (document du Sénat 1-749/1)
Amendements (document du Sénat 1-749/2)
Rapport fait au nom de la Commission de la Justice au Sénat (document du Sénat 1-749/3)
Texte adopté par la Commission de la Justice au Sénat(document du Sénat 1-749/4)
Projet de loi relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire (document du Sénat 1-749/5)
Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Jo Van Overberghe (document de la Chambre des Représentants 1863/2-98/99)
Texte adopté en séance plénière et soumis à la sanction royale (document de la Chambre des Représentants 1863/3-98/99)
Loi du 16 juin 1993 telle que modifiée par la loi du 23 avril 2003 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire
L’article 7 de cette loi est modifié et restreint la possibilité de dépôt d’une plainte.
Il prévoit qu’en l’absence d’un lien de rattachement (l’infraction est commise en Belgique, l’auteur est belge, l’auteur est présent sur le territoire belge ou la victime est belge ou a sa résidence en Belgique depuis au moins 3 ans), le Procureur général peut refuser de requérir le juge d’instruction dans certaines circonstances (plainte manifestement infondée, compétence d’une autre juridiction présentant des garanties d’indépendance et d’impartialité).
De plus, sauf si l’infraction est commise en Belgique ou si la victime est belge, le ministre de la Justice peut porter les faits à la connaissance de l’Etat sur le territoire duquel l’infraction a été commise ou dont l’auteur est ressortissant, ce qui provoque le dessaisissement de la juridiction belge. L’hypothèse d’un dessaisissement en faveur de la Cour pénale internationale est également prévue .
Jean-Pierre Du Pont
